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农村土地信托运行中存在哪些问题?

来源:互联网发布时间:2019-11-18 17:41:24571 次阅读
摘要:英国的信托制度源起于13世纪后出现的土地用益制度,现今我国的农村土地流转也因与信托机制的结合而一度在实务界“甚嚣尘上”,“统御着大众媒体的眼球”。那么,农村土地信托运行中存在哪些问题?

英国的信托制度源起于13世纪后出现的土地用益制度,现今我国的农村土地流转也因与信托机制的结合而一度在实务界“甚嚣尘上”,“统御着大众媒体的眼球”。那么,农村土地信托运行中存在哪些问题?

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(一)信托财产难以真正转移给受托人

信托是以财产为前提的一种制度安排,无财产便无信托。信托关系正是基于信托财产管理运用而产生的法律关系,农村土地信托亦不例外。然而,农村土地信托究竟以何为信托财产却是理论与实践中争论较大的问题之一。理论上,有四种主要观点:一是以集体土地所有权为信托财产,二是以土地使用权或土地经营权为信托财产,三是以土地承包经营权为信托财产,四是以农地租赁权为信托财产。实践中,信托财产主要有土地承包经营权和土地经营权(或土地使用权),尚不存在集体土地所有权作为信托财产的项目。

虽然实践中多有以土地承包经营权为信托财产,理论上也多有观点支持,然而,以土地承包经营权为信托财产的,存在信托公司是否为合格的土地承包经营权受让人的问题。根据我国现行法律,农村土地承包经营权流转的受让方应当是农户或者其他经有关法律及有关规定允许从事农业生产经营的组织和个人,且受让方须具有农业经营能力。信托公司作为非银行金融机构,其作为土地承包经营权的受让主体存在一定的法律障碍,这导致实践中作为信托财产的土地承包经营权往往难以完成真正的权利转移。对于以土地经营权为信托财产的,因现行《物权法》、《农村土地承包法》并未赋予土地经营权独立的物权性质,导致该权利法律地位十分尴尬。有学者指出,把土地承包经营权分解为“承包权”和“经营权”“并无法理依据”,其实质“不过是承包地的租赁经营方式”。换言之,以土地经营权为信托财产者,其实质不过是以土地租赁权,而非土地的用益物权为信托财产。也有观点认为,经营权是从土地承包经营权中分离而来,应将其确立为次生性用益物权,从而得以入股、设置担保或信托。准确认识此问题,既不能脱离现行法律规定,也不能忽略农地“三权分置”改革的时代背景。土地使用权系《土地管理法》中所用的概念,内容上涵盖了建设用地使用权和土地承包经营权。此概念在《物权法》颁布之后不宜笼统使用,而应明确其为建设用地使用权,抑或土地承包经营权。由于实践中信托财产认识上存在的问题,加之缺乏土地信托登记制度,导致以农村土地权利为信托财产的信托项目,大多存在信托财产事实上无法实际转移给受托人的问题。

(二)委托人与受益人的设计不利于农民权益保护

现有的信托项目中,委托人包括农民专业合作社、区政府、乡(镇)政府或者村委会,以及集体资产经营管理中心。多数信托项目是自益信托,因此,委托人即为受益人。如“中信·安徽宿州项目”的受益人即为区政府,而农民获得收益则要通过对信托收益的再分配程序。有的项目将提供土地的农户设定为优先级受益人,如“北京·江苏无锡项目”。有些项目采取“财产权信托+资金信托”的双信托模式,则受益人不仅包括提供财产权的委托人,还包括提供资金的投资者。如“北京·江苏无锡项目”、“中信·安徽宿州项目”等。

实践中尚不存在以农户为委托人的信托项目,这可以从商业成本角度得到解释。然而,农户提供了土地,通过信托方式流转给受托人,却并非信托关系的当事人,虽有部分项目明确农户为受益人,然而更多的项目中,农户的利益需要通过其他法律途径获得保护。在所谓“二次代理”关系中,农户被认为是承受信托行为法律后果的被代理人,然而,让农户突破其与村委会签订的《委托转包合同》,村委会与镇政府签订的《委托管理协议》以及镇政府与区政府签订的《委托管理协议》,去主张其在区政府与信托公司签订的《信托合同》中的权利,显然并非易事。因此,农户在土地信托关系中的权利保护应是土地信托健康流转的重要保障。

(三)信托流转土地用途存在非粮化倾向

目前信托公司在受托的土地上主要从事粮食作物和经济作物种植,但不同信托公司的思路亦有所区别。中信信托在土地使用上兼顾粮食作物与经济作物的循环发展,除“中信·山东潍坊项目”重在建设果树和蔬菜示范园,“中信·河南济源项目”针对环境治理以苗木种植为主外,其余项目都拟建设现代农业循环经济园、经济示范区、农业综合开发示范区等,在保障粮食作物种植同时发展现代循环农业经济。北京信托、兴业信托、中建投信托所开展项目则以种植经济作物为主。可见,相当部分的土地信托项目以现代农业、循环农业等为经营目标,其中包含了生态农业和环境保护的概念,但也有部分项目在土地用途上存在非粮化倾向,值得注意。

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